Partie I - Avis

Enregistrement

DORS/2016-29 Le 26 février 2016

LOI SUR LA GESTION FINANCIÈRE DES PREMIÈRES NATIONS

Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations

C.P. 2016-95 Le 26 février 2016

Sur recommandation de la ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et en vertu des articles 36 (voir référence a), 56, 89 (voir référence b) et 142 de la Loi sur la gestion financière des premières nations (voir référence c), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations, ci-après.

http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p2/2016/2016-03-09/html/sor-dors29-fra.php

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La Loi n^o 1 sur le plan d’action économique de 2015 a modifié la Loi sur la gestion financière des premières nations (la Loi) afin de renforcer son efficacité. Pour mettre pleinement en œuvre ces améliorations, des modifications corrélatives doivent être apportées à neuf règlements pris en vertu de la Loi. Ces règlements sont énumérés ci-dessous. Il sera également nécessaire d’apporter des modifications techniques additionnelles à certains de ces neuf règlements afin d’améliorer les aspects administratifs du régime de la Loi sur la gestion financière des premières nations (le régime de la Loi).

• Règlement sur le financement garanti par d’autres recettes
• Règlement sur la mise en œuvre de la gestion des recettes locales
• Règlement sur le renflouement du fonds de réserve
• Règlement sur l’examen des textes législatifs sur les recettes locales des premières nations
• Règlement sur la procédure d’examen par la Commission de la fiscalité des premières nations
• Règlement fixant le moment de la prise des textes législatifs sur le taux d’imposition et les dépenses des premières nations
• Règlement sur les appels d’évaluations foncières des premières nations
• Règlement sur l’inspection aux fins d’évaluation foncière des premières nations
• Règlement sur le contrôle d’application de la fiscalité foncière des premières nations

Contexte

Cette loi dirigée par les Premières Nations, et à laquelle l’adhésion est facultative, est entrée en vigueur le 1^er avril 2006. La Loi confère aux gouvernements des Premières Nations des pouvoirs financiers comparables à ceux qu’exercent d’autres ordres de gouvernement, dans les secteurs de l’imposition foncière, de la gestion financière et de l’accès aux capitaux, afin d’appuyer le développement économique et les projets d’infrastructure publique.

Trois institutions des Premières Nations indépendantes du gouvernement ont le mandat d’appliquer la Loi :

• La Commission de la fiscalité des premières nations est une société à gouvernance partagée qui régit et simplifie l’approbation des lois sur l’impôt foncier et les recettes locales des Premières Nations participantes; renforce la capacité administrative des Premières Nations au moyen d’exemples de lois et de formations accréditées; et concilie les intérêts des gouvernements et des contribuables des Premières Nations.
• Le Conseil de gestion financière des Premières Nations est une société à gouvernance partagée qui aide toutes les Premières Nations à renforcer leurs régimes locaux de gestion financière, et fournit une certification indépendante qui favorise les emprunts auprès de l’Administration financière des Premières nations, et le développement économique des Premières Nations.
• L’Administration financière des Premières nations est une société sans but lucratif qui permet aux Premières Nations admissibles de travailler en collaboration pour obtenir des prêts privés à long terme à des taux préférentiels au moyen de l’émission d’obligations, et qui offre aussi des services d’investissement aux Premières Nations et à leurs organisations.

À partir de décembre 2015, 158 Premières Nations de tout le pays ont adhéré à la Loi. Quatre-vingt-trois Premières Nations exercent leur compétence dans le domaine de l’impôt foncier, 60 Premières Nations ont fait certifier leurs résultats financiers par le Conseil de gestion financière des Premières Nations, et 23 ont amassé 140 millions de dollars sur les marchés de capitaux au moyen d’une obligation émise en juin 2014 pour 90 millions de dollars, et émise de nouveau en juillet 2015 pour un autre 50 millions de dollars. D’autres obligations devraient ensuite être émises chaque année ou aux deux ans.

L’article 146 de la Loi exige qu’un examen de la législation soit mené au cours des sept années qui suivent la sanction royale de la Loi. Le rapport sur l’examen législatif (voir référence 11) a été déposé au Sénat et à la Chambre des Communes en mars 2012. Le rapport recommandait plusieurs modifications à la Loi fondées sur la mobilisation à grande échelle des trois institutions chargées d’appuyer le régime de la Loi. Les recommandations portent principalement sur des modifications à la Loi visant à améliorer la clarté, la force et l’efficience des éléments suivants :

• Pouvoirs législatifs d’imposition foncière (remédier au chevauchement des pouvoirs législatifs d’imposition foncière);
• Exigences administratives et juridiques (simplifier les processus pour renforcer l’efficacité);
• Compétence (imprécision ou complexité de la question des pouvoirs);
• Fardeau administratif (exigences excessives liées à l’administration de certains aspects du régime de la Loi);
• Pouvoirs institutionnels (peu de souplesse de la part des institutions pour répondre aux besoins individuels des Premières Nations et mandats étroits);
• Pouvoirs des Premières Nations (clarification du pouvoir des Premières Nations de percevoir des droits et d’autres frais pour la prestation de services locaux, de recouvrer les coûts associés aux procédures d’exécution de la Loi en cas de non-paiement de l’impôt foncier, et d’emprunter auprès de sources autres que l’Administration financière des Premières nations);
• Le modèle de financement de l’Administration financière des Premières nations (précisions quant au moment où l’Administration financière des Premières nations passe avant les autres créditeurs);
• Transition de la Loi sur les Indiens à la Loi sur la gestion financière des premières nations (il n’existe pas de mécanisme officiel pour le transfert entre les deux lois);
• Responsabilité institutionnelle (modifications mineures à la Loi pour réduire la responsabilité lors d’une intervention ou d’un cas de cogestion).

Après les séances de mobilisation supplémentaires menées par les institutions auprès des Premières Nations participantes, d’associations de contribuables, du Conseil national de développement économique des Autochtones, de l’Association canadienne de pipelines d’énergie, et de parlementaires, les modifications ont été intégrées à la Loi n^o 1 sur le plan d’action économique de 2015, qui a reçu la sanction royale le 23 juin 2015. Ces modifications législatives améliorent l’efficacité et l’efficience administrative du régime de la Loi, et reflètent les recommandations présentées dans le rapport de 2012 sur l’examen législatif. Par exemple, les modifications législatives faciliteront la participation des Premières Nations au régime de la Loi, car le processus d’ajout à l’annexe de la Loi sera plus rapide. Les modifications clarifieront également le fait qu’il existe deux fonds de réserve séparés — un pour l’impôt foncier et l’autre pour les « autres recettes » —, ce qui permettra de renforcer les garanties du régime, tout en augmentant la confiance des investisseurs dans les marchés financiers.

Objectifs

La plupart des modifications apportées aux règlements découlent des modifications législatives. Les objectifs des modifications sont d’harmoniser les neuf règlements avec les récentes modifications apportées à la Loi, et de mettre en œuvre d’autres modifications mineures aux règlements pour améliorer les aspects administratifs du régime de la Loi.

Plus précisément, les modifications réglementaires :

• fournissent d’autres éclaircissements;
• réduisent le fardeau des Premières Nations qui sont assujetties au régime de la Loi;
• simplifient les processus et les procédures.

Description

Ce qui suit décrit les modifications réglementaires requises pour tenir compte des récentes modifications à la Loi sur la gestion financière des premières nations intégrées à la Loi n^o 1 sur le plan d’action économique de 2015 et pour améliorer les aspects administratifs du régime de la Loi.

Précisions additionnelles

Le Règlement sur les appels d’évaluations foncières des premières nations énonce les exigences liées à l’établissement et à la mise en œuvre de procédures d’appel dans le cadre de l’évaluation des intérêts immobiliers dans les réserves. Les modifications font en sorte que tous les membres en règle d’un barreau puissent être nommés pour siéger au comité de révision d’évaluations d’une Première Nation. Cette modification précise que les Premières Nations peuvent nommer les membres non actifs d’un barreau, puisque ces derniers pourraient être plus disposés à siéger aux comités de révision d’évaluations pour toucher la rémunération prévue. Le règlement actuel prévoit que seuls les membres actifs d’un barreau peuvent être nommés. D’autres modifications offrent la possibilité d’interjeter appel d’une décision du comité de révision, car il n’existe pas de droit explicite d’interjeter appel dans le règlement actuel.

Les modifications apportées au Règlement sur la procédure d’examen par la Commission de la fiscalité des premières nations mettent à jour les coordonnées de la Commission de la fiscalité des premières nations pour inclure l’adresse de leur site Web au lieu de leur adresse postale.

Certaines des modifications apportées à la Loi sur la gestion financière des premières nations précisent la différence entre la gestion d’emprunts garantis par des recettes fiscales foncières et la gestion d’emprunts garantis par d’« autres recettes » conformément à la Loi. Les « autres recettes » incluent les recettes de location et autres recettes d’exploitation dans la réserve. Les modifications au Règlement sur le financement garanti par d’autres recettes et au Règlement sur le renflouement du fonds de réserve apportent les mêmes précisions.

Une autre modification apportée au Règlement sur le financement garanti par d’autres recettes prévoit certains types de revenus qui doivent être déposés dans un compte contrôlé par une Première Nation (comme certains revenus gouvernementaux) qui sera utilisé pour obtenir du financement grâce au régime d’emprunt commun de la Loi. À titre de mesure de protection assurant le remboursement des prêts, les modifications précisent que les « autres recettes » utilisées pour appuyer les prêts doivent d’abord être déposées dans un « compte fiducie des autres recettes » ou un compte intermédiaire contrôlé par l’Administration financière des Premières nations. Le montant requis pour le remboursement est retiré par cette dernière pour rembourser les détenteurs d’obligations, et le reste est ensuite distribué à la Première Nation.

Cependant, les payeurs d’« autres recettes » (particulièrement les administrations et les entités gouvernementales) ne verseront ces « autres recettes » que dans un compte dont la Première Nation visée est titulaire. Par conséquent, dans la situation actuelle, ces recettes ne peuvent pas être utilisées pour appuyer les emprunts. Le Règlement sur le financement garanti par d’autres recettes est modifié pour permettre à une Première Nation de déposer ce type d’« autres recettes » dans un compte intermédiaire contrôlé par l’Administration financière des Premières nations. Les « autres recettes » seront ensuite transférées dans le compte fiducie des autres recettes.

Les modifications à la Loi sur la gestion financière des premières nations ont clarifié les pouvoirs de certification et d’intervention du Conseil de gestion financière des Premières Nations, étant donné que le droit d’intervention n’était pas explicite dans la Loi. Le Règlement sur la mise en œuvre de la gestion des recettes locales doit être modifié afin de tenir compte des modifications législatives qui confèrent au Conseil de gestion financière des Premières Nations le pouvoir de modifier l’article 9 du texte législatif en matière de gestion financière. Ces modifications corrélatives précisent que le Conseil de gestion financière des Premières Nations peut approuver les textes législatifs sur la gestion financière adoptés en vertu de l’article 9, même si la Première Nation fait l’objet d’une cogestion ou d’une gestion par un séquestre-administrateur. Les modifications précisent également que le Conseil de gestion financière des Premières Nations a le pouvoir de révoquer un certificat de rendement financier qu’il a délivré à une Première Nation, même s’il a assumé les fonctions de cogestion ou de gestion par un séquestre-administrateur en vertu de la Loi. Cette modification découle de la révision du paragraphe 50(4) de la Loi, qui confère au Conseil de gestion financière des Premières Nations un pouvoir élargi pour révoquer un certificat qu’il a délivré en vertu du paragraphe 50(4). Le Conseil de gestion financière des Premières Nations doit également inclure, dans son rapport définitif à une Première Nation qui a fait l’objet d’une gestion par séquestre-administrateur, un résumé ou un exemplaire de tout texte législatif sur la gestion financière que le Conseil a promulgué ou modifié en vertu du paragraphe 9(1) de la Loi au cours de l’intervention. Une autre modification visant à améliorer les aspects administratifs du régime de la Loi précise qu’une Première Nation qui fait l’objet d’une intervention aux termes de la Loi doit verser au Conseil de gestion financière des Premières Nations des frais liés à la gestion de l’intervention. Cela s’applique uniquement aux Premières Nations qui choisissent d’exercer leur compétence en matière d’imposition foncière en vertu de la Loi.

Une modification est également apportée au titre du Règlement sur la mise en œuvre de la gestion des recettes locales. Afin d’indiquer que le Règlement s’applique aux deux types de recettes (locales et autres), le nouveau titre est simplement : Règlement sur la mise en œuvre de la gestion des recettes. Le nouveau titre indique que ce règlement, qui s’appliquait initialement au financement garanti par des recettes locales (c'est-à-dire les recettes provenant des impôts fonciers), a été adapté en fonction du Règlement sur le financement garanti par d’autres recettes (2011) afin que les « autres recettes » soient admissibles à la titrisation.

Réduire le fardeau imposé aux Premières Nations qui adhèrent au régime de la Loi

Le Règlement sur l’inspection aux fins d’évaluation foncière des premières nations prévoit l’inspection des propriétés imposables. Le Règlement établit des procédures pour les inspections, dont l’avis, le choix du moment et, si l’évaluateur se voit refuser l’accès à la propriété, la capacité de procéder à l’inspection en fonction de l’information dont l’évaluateur dispose. La modification prévue donne aux Premières Nations la possibilité de mettre en œuvre le régime d’inspection utilisé dans leur province, au lieu du régime prévu par le Règlement. Actuellement, les évaluateurs doivent se familiariser avec les procédures établies par les Premières Nations. Quand les Premières Nations seront en mesure d’appliquer les procédures provinciales, les évaluateurs n’auront plus besoin de se familiariser avec de nouvelles procédures. Cette approche correspond à l’approche prévue à l’article 2 du Règlement sur les appels d’évaluations foncières des premières nations, qui permet à une Première Nation de choisir soit le processus prévu dans le Règlement ou le processus utilisé dans la province concernée.

D’autres modifications visant à améliorer les aspects administratifs du régime de la Loi sont apportées au Règlement sur les appels d’évaluations foncières des premières nations :

• Le paragraphe 7(1) est modifié pour permettre aux Premières Nations d’indiquer dans l’avis d’évaluation l’adresse à laquelle l’avis d’appel d’évaluation doit être envoyé. Les évaluateurs, et les bureaux d’évaluation, changent périodiquement. Selon la version actuelle du paragraphe 7(1), une Première Nation doit modifier le texte législatif sur l’évaluation foncière chaque fois qu’il y a un changement d’adresse pour leur évaluateur. Cette modification réduit le fardeau administratif imposé aux Premières Nations en réduisant la nécessité d’apporter des modifications au texte législatif sur l’évaluation foncière;
• L’article 11 est modifié pour donner au président le contrôle sur les documents, ainsi que l’obligation de s’assurer que les parties reçoivent tous les documents. Il n’est pas approprié d’imposer cette obligation à l’évaluateur, puisque l’évaluateur est partie à l’instance;
• Le paragraphe 13(2) est modifié pour offrir l’option de remettre des documents au conseiller juridique de la Première Nation ou de la société concernée. Cette modification est conforme au Règlement sur la procédure d’examen par la Commission de la fiscalité des premières nations et au Règlement sur le contrôle d’application de la fiscalité foncière des premières nations, qui offrent cette même option.

Simplification des processus et procédures

Les modifications à la Loi sur la gestion financière des premières nations précisent à quel moment des comités d’examen législatifs peuvent être utilisés par la Commission de la fiscalité des premières nations pour examiner les lois fiscales locales, et déterminer qui désignera les membres des comités. Des modifications parallèles doivent être apportées au Règlement sur l’examen des textes législatifs sur les recettes locales des premières nations afin de s’assurer que les règles sont les mêmes que celles prescrites par la Loi en matière de désignation. Le Règlement est modifié de façon à autoriser le renvoi d’une loi à l’ensemble de la Commission si elle n’est pas conforme au cadre législatif et à déléguer le pouvoir d’examen et d’agrément de tous les textes législatifs sur les recettes locales à un comité d’au moins trois commissaires, en précisant que c’est le président qui désigne les membres du comité. En abordant ces questions, les modifications permettront d’éviter les délibérations inutiles pour savoir dans quelles circonstances le renvoi d’une loi à la Commission est justifié.

Le Règlement fixant le moment de la prise des textes législatifs sur le taux d’imposition et les dépenses des premières nations fixe la date à laquelle les Premières Nations participantes doivent prendre les textes législatifs annuels sur les taux d’imposition et les dépenses liés à leurs régimes de taxes foncières. Une des modifications à la Loi sur la gestion financière des premières nations donne à la Commission de la fiscalité des premières nations l’autorisation de fixer la date à laquelle les Premières Nations doivent prendre les textes législatifs annuels sur les taux d’imposition et les dépenses. Puisque ce pouvoir est maintenant prévu par la Loi, le Règlement fixant le moment de la prise des textes législatifs sur le taux d’imposition et les dépenses des premières nations n’est plus nécessaire et sera abrogé.

Le Règlement sur le contrôle d’application de la fiscalité foncière des premières nations établit les procédures qui seront utilisées par une Première Nation pour traiter avec les contribuables dans la réserve qui omettent de payer l’impôt exigible en vertu d’un texte législatif sur l’impôt foncier de cette Première Nation. Les modifications précisent qu’un certificat d’arriérés d’impôt ne sera pas nécessaire, sauf pour les mesures d’application spécifiques énoncées dans le Règlement (la saisie et la vente de biens meubles, la saisie et la cession d’un bien imposable, et la cessation de la fourniture des services). D’autres mesures d’application, comme une lettre de demande, une injonction pour restreindre un contribuable en fuite, ou une action en justice afin de recouvrer les sommes dues, n’exigent pas un certificat d’arriérés d’impôt. Les modifications précisent également que l’information requise par l’article 6 du Règlement sur le contrôle d’application de la fiscalité foncière des premières nations doit être incluse dans un certificat d’arriérés d’impôt seulement si cette information est applicable aux termes d’un texte législatif sur l’impôt foncier d’une Première Nation.

Le Règlement sur le renflouement du fonds de réserve prévoit une formule déterminant les paiements requis dans le cas où l’Administration financière des Premières nations demanderait aux membres emprunteurs de renflouer collectivement le fonds de réserve (le fonds). La formule vise à s’assurer que chaque membre emprunteur paye un montant équitable pour renflouer le fonds. Le fonds est une pierre d’assise pour la note de solvabilité de la Loi sur la gestion financière des premières nations, et pour la confiance des investisseurs dans le cadre du régime d’emprunt commun.

À des fins de clarté et de cohérence, les modifications réglementaires consolident les exigences réglementaires liées aux fonds de réserve énoncées aux articles 22 et 23 du Règlement sur le financement garanti par d’autres recettes et du Règlement sur le renflouement du fonds de réserve.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » s’applique. L’abrogation du Règlement fixant le moment de la prise des textes législatifs sur le taux d’imposition et les dépenses des premières nations mène à la « suppression » d’un titre aux termes de la règle. Il n’y aura pas de coûts administratifs ou d’économies directes pour les entreprises. La réduction du fardeau administratif résultant des modifications réglementaires ne devrait profiter qu’aux séquestres-administrateurs, soit les trois institutions assujetties à la Loi, et aux Premières Nations.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, étant donné que les modifications n’imposent aucun coût administratif ou de conformité additionnel aux petites entreprises.

Consultation

Les modifications apportées aux règlements sont conformes aux recommandations du rapport de 2012 sur l’examen législatif, et à l’analyse et aux consultations subséquentes qui ont mené aux modifications à la Loi sur la gestion financière des premières nations qui ont été intégrées à Loi n^o 1 sur le plan d’action économique de 2015.

La Commission de la fiscalité des premières nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l’Administration financière des Premières nations ont le mandat d'appliquer la Loi sur la gestion financière des premières nations et les règlements connexes. Les modifications apportées aux règlements suivent les recommandations des institutions des Premières Nations fondées sur l'application de la Loi et des règlements connexes, et font suite à des séances de groupes de travail conjoints qui se sont étendues sur plusieurs mois à partir de juillet 2014. Les modifications aux règlements résultent également des travaux des institutions des Premières Nations en collaboration avec les Premières Nations qui utilisent la Loi sur la gestion financière des premières nations, ou qui souhaitent l’utiliser, et les conseillers juridiques qui travaillent avec les Premières Nations. Les institutions ont demandé une rétroaction directe de la part des Premières Nations qu’elles servent au moyen de consultations directes menées de septembre 2014 à mars 2015, et de publications trimestrielles envoyées à toutes les Premières Nations au Canada.

En outre, les institutions des Premières Nations ont reçu des lettres et des résolutions d’appui de la part de l’Association canadienne de taxe foncière inc., de la « First Nations Tax Administrators Association », de l’Association canadienne de pipelines d’énergie, du Conseil national de développement économique des Autochtones, et des parlementaires. D’autres activités de sensibilisation menées par les institutions des Premières Nations incluaient des présentations dans le cadre de divers comités et réunions, comme le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, le Conseil national de développement économique des Autochtones, le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes, des présentations et des expositions lors de la conférence de l’« Aboriginal Financial Officers Association Canada » en 2015, et les réunions avec le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et d’autres membres du Parlement.

Justification

En vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations, les Premières Nations exercent leur compétence sur les questions financières au sein de leurs collectivités. En collaboration avec les trois institutions des Premières Nations qui administrent la Loi, le Conseil de gestion financière des Premières Nations, la Commission de la fiscalité des premières nations et l’Administration financière des Premières nations, les Premières Nations qui choisissent d’adhérer à la législation peuvent renforcer leur capacité de gestion financière, exercer leur compétence en matière d’imposition foncière sur les terres de réserve, et financer des projets d’infrastructure, de logement et de développement économique dans leurs collectivités par la mise en commun des emprunts. La législation permet aux Premières Nations de bâtir leurs économies et leurs collectivités, et d’exercer le principe de l’autodétermination.

La Loi n^o 1 sur le plan d’action économique de 2015, qui a reçu la sanction royale le 23 juin 2015, a modifié la Loi sur la gestion financière des premières nations pour en améliorer l’efficacité. Les modifications favorisent la participation des Premières Nations à la Loi en facilitant leur inscription à l’annexe de la Loi et en éliminant les lourdeurs administratives, en plus de renforcer la confiance des investisseurs dans les cadres de gestion des impôts fonciers et des finances prévus au régime. Cela aide l’Administration financière des Premières nations à maintenir une cote d’évaluation des placements afin que les Premières Nations puissent emprunter de l’argent à l’Administration à faible taux d’intérêt. Les modifications législatives étaient fondées sur l’examen législatif de la Loi de 2012 et elles sont appuyées par les trois institutions des Premières Nations.

Pour que les objectifs des modifications législatives puissent entièrement se concrétiser, des modifications corrélatives et d’autres modifications sont requises afin d’améliorer les aspects administratifs du régime de la Loi. Les institutions des Premières Nations ont joué un rôle déterminant dans l’élaboration des règlements. Les modifications réglementaires ne changent pas le mandat des institutions des Premières Nations et elles n’ont pas de répercussions sur le financement.

Une fois que les modifications législatives et réglementaires entreront en vigueur, on s’attend à ce que le nombre de Premières Nations qui choisissent d’adhérer au régime de la Loi s’élève à 240, et cela d’ici 2020. Ces Premières Nations seront en mesure d’accéder à un régime amélioré de la Loi, y compris aux services des trois institutions des Premières Nations pour renforcer leur capacité de gestion financière et leur gouvernance, ainsi que la capacité de générer des recettes au moyen de l’imposition foncière si elles le souhaitent, et de participer à la mise en commun des emprunts pour la construction de maisons et d’infrastructures publiques dans leurs collectivités et pour créer des débouchés économiques et de l’emploi pour leurs membres.

Personne-ressource

Allan Clarke
Directeur général
Politique et coordination
Terres et développement économique
Affaires autochtones et du Nord Canada
10, rue Wellington
Gatineau (Québec)
K1A 0H4
Téléphone : 819-953-3004
Courriel : Allan.Clarke@aadnc-aandc.gc.ca